Joel Hurtado

La corrupción es una enorme serpiente que amenaza devorarlo todo, lo mismo en México que en cualquier otro país del mundo, el más o el menos es lo único que hace la diferencia. La corrupción propicia toda clase de desajustes sociales, el narcotráfico es la confirmación proyectándose en todas las áreas tanto económicas como políticas y, aun, en aquellas que no lo son pero igualmente se ven  impactadas por la misma enfermedad social, sin embargo el caso de Hong Kong demuestra que no hay mal  que sea para toda la eternidad si existe la voluntad firme y decidida de terminar con él, enfrentándolo de la manera adecuada. A continuación publico un documento que confirma lo anterior.

El Hong Kong posterior a la segunda guerra mundial aparentaba ser un caso irremediable de corrupción. Era bien sabido que todos los niveles de la sociedad se encontraban de alguna u otra manera inmiscuidos en la corrupción. En especial la policía, los servicios tributarios y la oficina de inmigración eran percibidos como los más corruptos. La ciudadanía se había habituado ya a las prácticas corruptas.

En algún momento la autoridad se decidió a emprender drásticas medidas que no fueron bien recibidas, al menos al principio, por la población. El éxito de tales medidas ha demostrado que es posible alcanzar resultados exitosos en la lucha contra la corrupción aunque estos tomen algunos años en presentarse.

El éxito de tales medidas se debe a una combinación adecuada de tácticas como la educación y prevención tempranas, una mayor intolerancia de la sociedad hacia las prácticas corruptas, y una creciente legitimidad de las instituciones de gobierno.

En 1974 se crea la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC, por sus siglas en inglés) con el único propósito de combatir la corrupción. La Comisión está dirigida por un Comisionado que rinde cuentas directamente al Gobernador (Jefe del Ejecutivo desde Julio de 1997) que es el poder ejecutivo más alto en Hong Kong. A pesar de ser considerado uno de los más exitosos esfuerzos anticorrupción es cierto que no fue el primero de este tipo, pues le precedieron el Buró de Investigación de Prácticas Corruptas de Singapur (1952) y la Administración Anticorrupción de Malasia (1967)

Condiciones históricas.

A inicios de los setenta la corrupción en Hong Kong no era exclusiva de las instituciones y corporaciones de gobierno sino que se encontraba presente también en el sector privado. Era una práctica regular el pago de comisiones secretas a empleados como una costumbre en los negocios. Pero la corrupción no era un fenómeno reciente en Hong Kong, sino que desde 1841 cuando Gran Bretaña ocupó su territorio y se implantó el sistema del common law con lo que las autoridades locales podían promulgar leyes para la “paz, el orden y el buen gobierno.” El control mínimo ejercido por Gran Bretaña permitió el desarrollo de un sistema de “libertad para todo” en los negocios que tenían lugar en Hong Kong. Fue varias décadas después, en 1898, cuando se agregaron algunas leyes relativas al soborno: la Ordenanza de Castigo a Delitos Menores se convirtió en ley en febrero de 1898, constituyendo la base de toda la legislación subsecuente en materia de sobornos y corrupción. Tal ordenanza incrementó la severidad del castigo para el soborno.

Luego de la invasión japonesa al sur de China las condiciones que propiciaban la corrupción se exacerbaron ya que el territorio recibió un flujo masivo de migrantes que huían de la invasión. En ese año, 1938, la población de Hong Kong se incrementó en casi medio millón de habitantes.

Entonces, la corrupción se convirtió en un impuesto extraoficial que debían pagar quienes deseaban recibir un servicio y una fuente adicional de dinero extra a quienes los proporcionaban. Aún después de la expulsión de las fuerzas japonesas en 1945 la corrupción perduró en Hong Kong. Al mismo tiempo las olas de refugiados chinos no solo no se detuvieron, sino que se incrementaron durante los cuarenta.

II

A pesar de que durante esa década se reforzaron las leyes contra la corrupción tales reformas tuvieron resultados limitados debido a la saturación del territorio por una población demandante de servicios públicos. En un territorio donde los recursos son escasos era necesario asegurar, de cualquier forma, su abasto de bienes y servicios.

La corrupción policial se reflejaba en varios ámbitos, entre los que destacan los siguientes:

         Narcotráfico: Hong Kong ha sido un centro de procesamiento y distribución de drogas desde el siglo XIX. En los setentas se estimaba que 50 toneladas de opio y 10 toneladas de morfina entraban a Hong Kong cada año (provenientes del llamado “Triángulo de Oro”, formado por Burma, Laos y Tailandia)

Prostitución y apuestas clandestinas: La policía protegía tales actividades y se sabe que algunos casinos clandestinos llegaron a pagar hasta HK$ 10,000 diarios a la vez que esperaban recibir apuestas por un total de HK$ 600,000 al día.

Infracciones de tránsito: Se estima que aproximadamente HK$ 65,000 eran recolectados mensualmente, distribuidos a lo largo de la jerarquía del sindicato policial.

En 1971 se promulgó la Ordenanza de Prevención del Soborno, basada en investigaciones sobre la lucha anticorrupción de otros países como Singapur y Malasia. Sin embargo la nueva ordenanza no pudo revertir la creciente corrupción. Miles de ciudadanos salieron a las calles a exigir medidas más eficientes para, al menos, disminuir la corrupción.

En el año 1973 cerca de 300 oficiales de policía, destacando dos superintendentes y veintiséis inspectores se jubilaron de manera prematura o renunciaron a la Real Fuerza de Policía. Muchos abandonaron Hong Kong y no pudieron ser juzgados. La investigación sobre el superintendente Peter Godber encontró cuentas del funcionario por HK$ 4.3 millones en bancos de seis países, suma que equivalía a seis veces su sueldo neto total durante un plazo de veinte años.

Godber fue notificado de la investigación y se le otorgó un plazo de siete días para explicar las irregularidades. Haciendo uso de su conocimiento de los sistemas de seguridad y barreras policiales escapó hacia Londres. La legislación existente no contemplaba la posibilidad de que Godber fuera enviado de vuelta a Hong Kong. El gobernador designó al Juez Sir Alastair Blair-Kerr en una comisión de investigación para indagar las circunstancias del escape de Godber y estudiar el problema de la corrupción en Hong Kong.

El escenario de la corrupción policial imperante se resume en tres etapas clave, todas ellas conocidas por el personal policiaco:

         “Subirse al camión”, que significa aceptar y unirse a la corrupción.

“Correr al lado del camión”, donde no se acepta la corrupción pero no se interfiere con ella, y

“No te pares nunca frente a un camión” donde si pretende interferir con la corrupción el policía será “arrollado” por el camión.

Blair-Kerr presentó, luego de tres meses de haber iniciado su trabajo, un reporte donde explicaba los detalles de la huida de Godber y además presentó un cuadro de diagnóstico de la corrupción en Hong Kong. Recomendó que las leyes anticorrupción se hicieren más estrictas y delineó los pros y contras de que la anterior agencia anticorrupción, la ACO, estuviese adscrita a la fuerza policiaca.

III

La Comisión Independiente Contra la Corrupción.

Bajo tales circunstancias el gobernador Sir Murray MacLehose anunció en octubre de 1973 la creación de la ICAC, un organismo independiente del gobierno al cual se transfirió, prácticamente, la responsabilidad del cuerpo de policía existente en las tareas anticorrupción. La población no hubiese confiado en una unidad anticorrupción adscrita a la Fuerza Policiaca.

Existían varias restricciones prácticas para una oficina anticorrupción localizada fuera de la fuerza policiaca, la más importante era la de determinar de donde provendrían los investigadores, así como evitar que se crearan dos fuerzas policiacas, una interna y otra externa, con los respectivos problemas de redundancia y conflictos de organización.

Jack Cater, un retirado funcionario de gobierno, fue convencido para dirigir la comisión. Cater fue Secretario de Comercio e Industria durante varios años y era muy apreciado por la población china local. La ICAC recibió vastas facultades para perseguir la corrupción. La idea fundamental era la total independencia de la comisión por lo que se dispuso que la ICAC reportara directamente al gobernador y no por medio de alguna dependencia legislativa o ejecutiva. Los empleados de la ICAC no formaban parte del servicio civil de Hong Kong.

Se establecieron comités asesores integrados por ciudadanos desde un principio, en los que se incluyeron a críticos del gobierno. 5 de estos comités fueron formados:

         Comité Asesor sobre la Corrupción. Era el comité asesor de más alto nivel e incluye a siete ciudadanos prominentes y a un oficial gubernamental. Al nivel de políticas internas la ICAC está bajo la guía del Comité Asesor sobre Corrupción, el cual revisa y asesora al Comisionado sobre todos los aspectos de las políticas implementadas, la estrategia y la legislación contra la corrupción.

Comité de Revisión de Operaciones, que a analiza las investigaciones, prácticas y procedimientos del ICAC.

Comité Asesor sobre la Prevención de la Corrupción, que supervisa las asignaciones y reportes de la ICAC sobre la prevención de la corrupción.

Comité Asesor de Ciudadanos sobre Relaciones con la Colectividad, que proporciona asesoría sobre políticas para campañas publicitarias y enfoques educativos y morales para combatir la corrupción.

Comité de Quejas de la ICAC que recibe quejas del público con respecto a los funcionarios de la ICAC o sobre prácticas o procedimientos de la misma.

La ICAC debía ganar la confianza del público y por ello no le era posible absorber al personal de la antigua Oficina contra la Corrupción. La respuesta se encontró en el Reino Unido, ya que se acordó con el Ministro del Interior el reclutamiento de experimentados oficiales de Policía y a oficiales pertenecientes a la Policía Real de Hong Kong de incuestionable integridad. Adicionalmente se reclutó y capacitó a jóvenes chinos para trabajar con sus contrapartes británicas, que recibieron la misma capacitación. La ICAC ofreció salarios 10% más altos que los de niveles comparables. Todos los nuevos reclutas debieron pasar por una intensa revisión de sus antecedentes.

Cater se dispuso a organizar la Comisión de manera que se garantizara su incorruptibilidad. Los premios, al igual que los castigos eran de gran magnitud. Los contratos se estructuraron en plazos de 2 años y medio y sólo eran renovados de acuerdo al desempeño mostrado. Cater gozaba de un poder legal absoluto para dar de baja a funcionarios de la ICAC, en caso de ser necesario y sin la necesidad de una “indicación de causa.”

Se creó una unidad interna que tenía acceso encubierto a las cuentas bancarias de los funcionarios y en caso de detectar movimientos sospechosos se colocaba bajo vigilancia a los funcionarios involucrados.

IV

La ICAC combate a la corrupción en tres frentes: investigación, prevención y educación. Está dividida en tres departamentos funcionales:

         Departamento de Operaciones. El cual recibe e investiga los reportes de sospechas de delitos de corrupción de acuerdo con la Ordenanza para la Prevención del Soborno y la Ordenanza de la ICAC.

Departamento de Relaciones con la Colectividad. El cual pretende educar al público contra los males de la corrupción y busca el apoyo de la sociedad civil para combatir el problema. Trabaja a través de los medios masivos y educativos de la comunidad.

Departamento para Prevención de la Corrupción. Su tarea es la identificar y eliminar los incentivos “perversos” que generan la corrupción en gobierno, organismos públicos y organizaciones que reciben recursos del gobierno.

Resultados obtenidos.

Entre 1974 y 1975 la ICAC recibió 6,368 quejas de corrupción de las cuales investigó 2,466. Se presentaron 108 casos a Juicio en 1974 y 218 en 1975.

Entre febrero de 1974 y octubre de 1977 la ICAC arrestó a 260 policías bajo acusaciones de corrupción. Se enjuició a funcionarios de los departamentos de Bomberos, Vivienda, Inmigración, Trabajo, Marítimo, Médico, Administración de Nuevos Territorios, Correos, Prisiones, Obras Públicas, Transporte y Servicios Urbanos.

Las pesquisas de la ICAC alcanzaron también al sector privado, en 1975 un contratista de construcciones renombrado, Paul Lee, fue condenado por soborno a funcionarios del departamento de Obras Públicas. En marzo de 1976 una de las más grandes y antiguas firmas, Gilman & Company, fue multada por ofrecer comisiones a empleados de otras compañías. La multa ascendió a HK$ 90,000. Durante 1982 más de una tercera parte de los reportes de la ICAC involucraban a empresas privadas.

En 1982 el Departamento para la Prevención de la Corrupción había efectuado casi 500 estudios sobre diversas políticas y prácticas en las dependencias gubernamentales. Más de 10,000 oficiales habían asistido a sus seminarios de capacitación.

El Departamento de Relaciones con la Colectividad había establecido 10 oficinas locales donde se habían recibido más de 10,000 reportes sobre actividades corruptas. A la vez celebró más de 19,000 actividades especiales (seminarios, campamentos, exhibiciones y competencias) y había producido estuches de enseñanza “anticorrupción” para escuelas.

En muy poco tiempo la ICAC se convirtió en la organización gubernamental más notoria de Hong Kong. Su presupuesto aumentó de US$ 2 millones en 1974 a US$ 14 millones en 1982. Jack Cater se retiró de la comisión en 1978 para ser Secretario en Jefe del Gobierno de Hong Kong y posteriormente fue distinguido como Caballero de la Colonia.

Al momento que este documento se hizo posible la Policía Real de Hong Kong era una de las mayores organizaciones policiacas urbanas del mundo, sumando cerca de 27,000 oficiales regulares y 5,000 oficiales auxiliares de tiempo parcial.

Referencias

         Independent Commision Against Corruption, Página Web: www.icac.org.hk Consultada el 17 de septiembre de 2001.

Roemer, Andrés; “Economía del Crimen”; Noriega Editores, 2001, México.

Speville, Bertrand de; “Hong Kong: Policy Initiatives against Corruption”, OECD Development Centre Studies. 1997, Hong Kong.